Lieferkettengesetzgebung der EU: „Die Grundidee der EU ist es, zu unterstützen, statt zu strafen“

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Neben der Bundesregierung treiben auch EU-Institutionen die Einführung eines Lieferkettengesetzes voran. Was wären die Auswirkungen? Worin unterscheiden sich die Ansätze und was hat das mit der Handelspolitik der EU zu tun?  Fragen an Bettina Rudloff von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

Ruanda / Northern Province: Arbeiter, Teepflücker auf einer Tee-Plantage. (c) GIZ/Dirk Gebhardt

Dr. Bettina Rudloff

Dr. Bettina Rudloff forscht als Agraringenieurin und Ökonomin an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. Die SWP ist eine unabhängige wissenschaftliche Einrichtung, die anhand eigener Forschung und Expertise Bundestag und Bundesregierung in allen Fragen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik berät. Zuvor war sie in einem Habilitationsprojekt zu Handel und Verbraucherschutz an der Universtität Bonn und beriet davor am Institut für öffentliche Verwaltung in Maastricht, Niederlande, europäische und internationale Beamte. Ihre Themenfelder sind Agrarpolitik, Handels- und Investitionschutzabkommen und deren Wirkung auf Nahrungsversorgungssicherheit und Entwicklung. Sie ist Mitglied des strategischen Begleitkreises des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung für die Sonderinitiative “EINEWELT ohne Hunger” (SEWOH).

SWP

Frau Dr. Rudloff, die EU-Kommission will die Lieferketten zwischen Europa und den anderen Teilen der Welt neu regeln. Was wird den Kommissionsvorschlag vom deutschen Gesetzentwurf unterscheiden? 

Sie will vor allem die Lieferketten in Richtung mehr Menschenrechte und Umweltschutz regeln. Während Berlin dabei den Fokus auf Menschenrechte legt, nimmt Brüssel stärker auch Umweltaspekte hinzu. Ferner werden bislang unterschiedliche Größen der Unternehmen angesprochen, für die Pflichten bestehen, und es werden unterschiedliche Ansätze vorgeschlagen, welche Maßnahmen bei Verletzungen getroffen werden sollen. Zuvorderst aber gelten die EU-Ansätze für alle europäische Unternehmen, so dass es keine Wettbewerbsnachteile für deutsche Unternehmen geben wird. Eigentlich geht es auch nicht nur um den einen EU-Vorschlag, sondern um zwei Pläne: Neben dem Vorschlag zu Menschenrechtspflichten gibt es in der EU einen weiteren zum Minimieren von Entwaldung und Walddegradierung in EU-Lieferketten; dieses ist besonders für die Landwirtschaft relevant. 

 

Warum verhängt die EU nicht einfach einen Importstopp, wenn Länder ihre Menschenrechte nicht einhalten?” 

Etwas Ähnliches gibt es bereits, auch im Umweltbereich – und zwar im EU-Zollsystem gegenüber Entwicklungsländern. Bei schweren Menschenrechtsverletzungen greifen Zollnachteile, so in der Vergangenheit etwa bei Myanmar, Belarus, Sri Lanka und kürzlich Kambodscha. Diese verloren ihren zollfreien Marktzugang. Da wird dann nicht ein einzelnes Produkt oder Unternehmen bestraft, sondern ein ganzes Land. 

 

Und dieses System reicht nicht aus?

Es gilt nur für Entwicklungsländer. Auch sind sie kein gutes Instrumentarium, um die Umsetzung konstruktiv zu fördern. Das ist bei den jetzigen Vorschlägen zu Sorgfaltspflichten anders. Vor einer Strafe als letztes Mittel gegenüber Unternehmen, lautet die Zielsetzung: Wie schafft man Abhilfe, wie kriegt man Unternehmen und alle Stufen in der Lieferkette bis zu den zuliefernden Primärerzeugern dazu, besser Menschen- und Umweltrechte einzuhalten? Solche Unterstützungsideen gibt es aber auch für Nachhaltigkeitskapitel in EU-Handelsabkommen. In den Lieferkettenregelungen will man zudem auch Geschädigte von Menschen- und Umweltrechtsverletzungen dahingehend stärken, dass sie Beschwerde- und Rechtsmittel besser nutzen können.

 

Aber Bestrafung gäbe es auch.

Erst ganz am Ende des Prozesses steht eine Durchsetzung mit Zwangsgeldern, es können aber staatliche Beihilfen gestrichen werden, oder Unternehmen verlieren das Recht an öffentlichen Ausschreibungen teilzunehmen. Vorher aber steht der Aufruf, hinzuschauen und Transparenz zu belegen, eben dieser Sorgfaltspflicht nachzukommen und sie zu dokumentieren. Die Grundidee ist, dass alle beteiligten Akteure unterstützt werden.

 

Ich bin ein Alternativtext
DR Kongo / Nord-Kivu: von Kindersoldaten der Mayi-Mayi Rebellen bewacht, werden von einem Laster Säcke Coltan in den Hubschrauber umgeladen.(c) Zeitenspiegel/Christoph Püschner

Warum haben wir in der EU hormonfreies Rindfleisch, aber Kakao aus Kinderarbeit in unserer Schokolade? 

Im Umgang mit hormonfreiem Fleisch gibt es einen sehr lange zurückreichenden Konflikt, bei dem es der EU am Ende offensichtlich wert war, auch entgegen Handelsvereinbarungen auf Fleischimporte ohne Hormone zu pochen. Die EU hat hierzu Streitfälle vor der Welthandelsorganisation (WTO) gegen die USA und Kanada verloren, da sie damals keine Gesundheitsgefahr durch Hormonfleisch belegen konnte. Dafür hat sie 15 Jahre lang etwa 130 Millionen Dollar jährlich an Strafzöllen an die USA und Kanada in Kauf genommen. Durch bilaterale Einigung hat dann die EU dennoch erreicht, dass nur hormonfreies Fleisch aus diesen Ländern importiert wird- zum Preis geringerer Zölle. Man könnte auch für Importverbote gegen Kinderarbeit einen WTO-Streitfall riskieren. Damit ließen sich auch generelle Urteilsargumente provozieren, die Wege für einen zukünftigen Umgang mit entsprechenden Regeln aufzeigen. Allerdings sind durch unilaterale Handelsmaßnahmen riskierte WTO-Streitfälle immer auch umsichtig anzugehen, da es geopolitisch gesehen gerade zurzeit besonders wichtig ist, multilaterale Regeln zu stärken. Daher können Lieferkettengesetze Handelsregeln gut ergänzen: Wenn also souveräne Partnerstaaten Menschenrechts- und Umweltstandards nicht einhalten, kann ich dieses eher durch die Unternehmen in meinem Hoheitsgebiet erreichen – indem europäische Firmen entsprechend auf ihre Zulieferer einwirken und sich dies über die Kette bis in das Partnerland hinein auswirkt. 

 

Welche Rolle spielen die Pläne für Agrar-Lieferketten?

Zunächst: Die Sorgfaltspflichten gelten für alle Wirtschaftsbereiche, also auch für den Agrarsektor. Das Vorhaben zu entwaldungsfreien Lieferketten berührt aber besonders stark die Landwirtschaft. Bei den Sorgfaltspflichten sind landwirtschaftliche Erzeuger zwar kaum die unmittelbar angesprochenen Unternehmer. Diese soll nach deutschem Vorschlag 3000, oder wie später vorgesehen 1000 Angestellte haben – und ist eben eher der Verarbeiter oder Vermarkter. Dieser hat einen Kostenaufwand wegen eine Managementumstellung und Bürokratieaufwand für den Nachweis, dass er Pflichten einhält. Dieses kann sich auf die Zulieferer durchschlagen, und so haben Landwirt*innen hier die Sorge, dass sie bei einer Einbeziehung in die Lieferkette eben noch mehr Bürokratieaufwand als ohnehin zu stemmen haben. Die vorliegenden Vorschläge sehen aber schwächere Pflichten für kleinere Unternehmen vor. Kleinerzeuger*innen in Entwicklungsländern haben eher das Problem, dass sie teils wenig Erfahrungen überhaupt mit Dokumentation und Zertifizierung ihrer Arbeit haben. Diese brauchen mehr Zeit zur Eingewöhnung – und Unterstützung. Sonst fallen sie aus der Lieferkette heraus und verlieren Einkommen, was ja nicht Ziel einer Regelung zur Unterstützung von Menschenrechten sein kann.

 

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Benin: Die Baumwolle wird hier in der Entkernungsanlage per LKW angeliefert und maschinell entkernt. (c) GIZ/Ursula Meissner

Aber eine Sorgfaltsprüfung sollte man bei Primärerzeugern dennoch einfordern?

Die vorgeschlagenen Regelungen sollen vor allem in ihrem Ziel des Menschenrechts- und Umweltschutzes schon die ganze Kette laufen. Aber es gibt Abstufungen in der Verantwortung des verpflichteten Unternehmens, die mit zunehmender Entfernung zum Zulieferer abnimmt. Es gibt übrigens schon jetzt Systeme, die Managementhilfen zu guter fachlicher Praxis und zur Einhaltung von Standards auch in den ersten Stufen der Kette beinhalten – auch in Entwicklungsländern. Letztlich bereitet man sich ja durch besseres Management generell auf Absatzchancen vor und setzt dann Nachhaltigkeitsziele leichter um. Die Vorhaben sollten daher mehr als Instrumente zur perspektivischen Verbesserung als nur als böse Kontrollinstrumente gesehen werden. 

 

Ist damit zu rechnen, dass die Agrarbeziehungen zwischen europäischen und afrikanischen Ländern dadurch zurückgehen werden? 

Die Exporte aus Afrika in die EU sind auf konstantem Niveau in den letzten Jahren, vor allem tropische Früchte, Gemüse, Blumen und unverarbeitete Rohwaren wie Kakaobohnen oder Kaffeebohnen. Viel hat sich da trotz nahezu vollständiger Marktoffenheit nicht bewegt. Die EU hat ihren Markt geöffnet, aber dadurch sind nicht immens viel mehr Produkte gekommen. Offensichtlich ist es jetzt schon schwer, einen Fuß in den europäischen Markt hinein zu setzen – und das kann durch Verschärfungen noch schwerer werden. Wichtig wird dann sein, wie diese neuen Maßnahmen unterstützt werden. Gleichzeitig orientieren sich die Afrikaner zunehmend auf ihren eigenen Kontinent; es gibt zum Beispiel die African Free Trade Area, die avisiert wird, ferner richtet man sich auch gen anderen Handelspartner aus, etwa arabischen Staaten. Die geplanten Sorgfaltspflichten können also durchaus ein Grund dafür sein, dass sich Afrikaner mehr nach anderen Handelspartnern umsehen. Dieses hängt davon ab, ob und wie der Handelsverkehr attraktiv bleibt – ob die Erlöse trotz steigender Kosten stimmen und ob es Unterstützung zur Einhaltung dieser neuen Regelungen gibt.

 

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Deutschland / Berlin: Gerd Müller, der Bundesminister des BMZ, zeigt auf der PK ein Stück Kobalt, das zur Herstellung von elektronischen Geräten benötigt wird. (c) picture alliance/dpa

Können Sie das Argument nachvollziehen, dass das Lieferkettengesetz nur gemacht wird, um regionale Rohstoffe oder Produkte in Deutschland zu stärken? 

Für die meisten bisherigen Produkte von Afrika nach Europa gibt es kaum eigene Konkurrenz hier: Kaffee, Kakao, Tee und Baumwolle kommen halt von dort. Für diese Rohstoffe wird sich wenig ändern. Allerdings sollte genau deren regionale Wertschöpfung in den Produzentenländern bestärkt werden. Da geht es um den Aufbau von Infrastruktur und Kapazitäten zur eigenen Verarbeitung, und da steht auch für afrikanische Staaten auf der Agenda, zum Beispiel für geringere Energiekosten zu sorgen. Die sind teilweise viel höher als in der EU. Bei allen Lieferkettenregelungen darf nicht aus dem Blick verloren gehen, dass es nicht nur um reine Zulieferung, sondern um eigene Wertschöpfung in Entwicklungsländern gehen sollte. Die Verarbeitung im dortigen Land bedeutet dann jedoch nicht, dass dort die menschenrechtliche Situation eine bessere ist. Weiterhin ist dann dafür eine Unterstützung etwa durch begleitende entwicklungspolitische Programme möglich.

 

Gibt es Fälle im Handelsrecht, bei denen soziale oder ökologische Erwägungen gegenüber Freihandelserwägungen vor der WTO überwogen haben?

Die WTO agiert nicht in dem Sinne, dass ein Handel total frei sein solle. Für „Freihandel“ gibt es immer noch zu viele Zölle, und noch immer gibt es viele den Handel begrenzende Ausnahmen – welche Gründe wie etwa Gesundheitsschutz haben. Diese Regelungen kennt die WTO von Beginn an, zum Schutz der Umwelt oder der Gesundheit, des Artenerhalts oder auch zur Aufrechterhaltung einer „öffentlichen Moral“. Da gab es dann viele Streitfälle, wie jener um das hormonfreie Fleisch.

 

Derzeit sind es drei Fälle, die jeweils von den verklagten Staaten verloren wurden, die eben umweltbezogene Handelseinschränkungen beschlossen hatten: Da wurde mexikanischer Thunfisch vom US-Markt gehalten, weil dessen Fangtechnik Delfine gefährdete. Ähnlich begründet wurden asiatische Schrimpsimporte an der US-Grenze sanktioniert, da deren Fang zu Lasten von Schildkröten ging. Diese Regelungen wurden zwar gekippt, führten aber alleine aus Absatzinteresse zu anderen Fangtechniken, die weniger schädigen. Andersherum wollten die Kanadier, dass für ihre Inuit die Möglichkeit besteht, Robbenprodukte zu vermarkten – als Teil ihres kulturellen Erbes. Die EU als Gegenpartei verbot aber den Import und verlor. Auch wenn alle Fälle zwar verloren gingen, so doch nicht aus fehlender Anerkennung des Umweltschutzes. Hauptkriterium für die Verurteilung war die Durchführung in der Weise, dass die Regelungen einzelne Partner schlechter stellten als andere – eine generelle Umweltregelung gegenüber allen Handelspartnern hätte größere Chancen.

 

Wie sieht ihrer Meinung nach ein Smart Mix aus?

Wir haben schon einen Mix, aber er könnte smarter werden: Es gab schon lange Umwelt- und Menschenrechtsregelungen für Staaten und oft für bestimmte Sektoren. Dieses wird nun erweitert um Unternehmen als Ansatzstelle, und dieses für alle Sektoren. Besonders wichtig ist derzeit die Umsetzung aller auch älteren Regelungen: Wo es Probleme gibt, zum Beispiel im Handel, sollten sie angegangen werden. Die EU hat dieses zu einem strategischen Ziel ihrer neuen Handelspolitik gemacht und verfolgt die Umsetzung partnerschaftlich. So sollte es auch bei den Lieferkettenregelungen sein – indem lokalen Akteuren, welche die Hindernisse vor Ort genau kennen, die Frage gestellt wird, welches die besten Ansatzpunkte sind, um Menschenrechte zu stärken und den Schutz der Umwelt zu verbessern.

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