Stärkung der Lebensmittelmärkte entlang des Stadt-Land-Kontinuums

Wie können funktionierende Lebensmittelmärkte in globalen Wertschöpfungsketten angesichts von Anfälligkeit und Störungen durch Pandemien und andere Schocks aufrechterhalten werden? Informelle Märkte, die lokale und territoriale Lebensmittelsysteme unterstützen, sind Teil der Lösung. Thomas Forster präsentiert Vorschläge zur Stärkung dieser Märkte, um mit künftigen Schocks umgehen zu können.

Lokaler Lebensmittelstand: Durch verschiedene Schocks kommt es insbesondere in lokalen und territorialen Lebenmittelketten zu Unterbrechungen. ©FAO, Maxx Valencia

Thomas Forster

Thomas Forster lehrt Politik und Governance an der New School University in New York/USA. Er war federführender Berater für gemeinsame Veröffentlichungen zu Stadt-Land-Verbindungen und nachhaltiger territorialer Entwicklung und Ernährungssystemen in Stadtregionen, unter anderem bei der FAO, UN-Habitat, UNCCD und dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD).

 

Dieses Interview erschien zuerst in Rural21 Vol. 56 No. 3/2022 zum Thema "Ländliche Entwicklung in Zeiten von Pandemien" und ist Teil einer Medienkooperation zwischen Rural21 und weltohnehunger.org.

Seit Anfang 2020 erlebt die Welt eine Coronavirus-Pandemie (Covid-19) mit unterschiedlichen Auswirkungen und Reaktionen in ländlichen und städtischen Gebieten. Die Pandemie begann in den Städten und breitete sich im Laufe des Jahres 2020 auf ländliche Gebiete aus und sie entwickelt sich weiter, da sich immer neue Varianten ausbreiten. Lokale und nationale Regierungen, der Privatsektor, die Zivilgesellschaft, Geberund das UN-System haben sich im Jahr 2020 darauf konzentriert, die Auswirkungen von Covid-19 zu analysieren sowie auf Grundlage neuer Erkenntnisse Maßnahmen für die am stärksten von Covid gefährdeten Menschen zu ergreifen. Die Fähigkeit, zu verstehen und zu reagieren, um die Bevölkerung in ärmeren Ländern zu schützen, war ungleichmäßig und in ländlichen Gebieten, vor allem im globalen Süden, eine weitaus größere Herausforderung.

 

Die Reaktion auf Covid in ländlichen und städtischen Gebieten unter dem Blickwinkel der Lebensmittelsysteme

Die ersten Ausbrüche des Covid-19-Virus, bei denen es zu schweren Erkrankungen und Todesfällen kam, veranlassten Städte auf der ganzen Welt, Orte wie Schulen, Restaurants, Kantinen und institutionelle Ernährungsprogramme aller Art zu schließen. Lebensmittelmärkte und ihre Angestellten wurden in den meisten Ländern als unverzichtbar angesehen. Dennoch mussten einige Läden schließen oder der Betrieb wurde drastisch eingeschränkt, als die Lebensmittelversorgungsketten zusammenbrachen. Notfallbedingte Lockdowns oder Anordnungen, zu Hause zu bleiben, erforderten die Isolierung der gesamten Stadtbevölkerung in ihren Häusern und die soziale Distanzierung in der Öffentlichkeit. Dies waren die wichtigsten Notfallmaßnahmen in Europa und Nordamerika, die dann in vielen Ländern, auch in den am wenigsten entwickelten ärmeren Ländern, übernommen wurden.

 

Diese Maßnahmen waren in den städtischen Gebieten von Ländern mit niedrigem Einkommen – insbesondere in den überfüllten städtischen Slums, in denen weltweit eine Milliarde Menschen leben – wesentlich schwieriger anzuwenden und durchzusetzen. Lockdowns und soziale Distanzierung waren in vielen Städten in Afrika, Südasien und Lateinamerika einfach nicht möglich. Darüber hinaus sind informelle Straßenverkäufer*innen und öffentliche Lebensmittelmärkte, die oft parallel zu den formelleren Bauern- und Großmärkten zu finden sind, eine wichtige Quelle für die Versorgung mit Lebensmitteln in den Dörfern, Städten und Gemeinden. Diese Märkte waren für viele Stadtbewohner*innen unverzichtbar.

 

Die Auswirkungen der Pandemie auf den ländlichen Raum waren je nach Grad der Abgeschiedenheit von den städtischen Gebieten extremer als in den Städten, wobei die Auswirkungen auf die verschiedenen ethnischen Gruppen unterschiedlich waren.

 

So waren beispielsweise die Auswirkungen für die Armen und für die indigenen Völker in vielen Teilen der Welt wesentlich gravierender. In den öffentlichen Medien wurde vor allem auf die gesundheitlichen Ungleichheiten beim Zugang zu Tests und später zu Impfstoffen in ländlichen Gebieten hingewiesen. Im Hinblick auf das Lebensmittelsystem hatten die Lockdowns in den städtischen Gebieten enorme Auswirkungen auf die ländlichen Gebiete.

 

Viele ländliche Erzeuger*innen verloren ihren Marktzugang, weil entweder der Transport eingeschränkt war oder die Märkte, auf die sie angewiesen waren, aus Gründen der öffentlichen Gesundheit geschlossen waren.

 

Die Auswirkungen auf den Lebensunterhalt von zwei sehr großen Gruppen von Lebensmittelbeschäftigten in ländlichen Gebieten waren besonders gravierend: Die Mehrheit der Landwirt*innen in vielen Ländern mit niedrigem Einkommen sind Frauen und indigene Völker, die Lebensmittel anbauen und häufig auf den informellen Märkten vieler Städte in Afrika und Lateinamerika verkaufen. Für sie verschärften die Lockdowns in den Städten, die soziale Distanzierung und die Schließung der Märkte die Probleme, die schon vor der Pandemie bestanden.

 

Zuwanderungsströme üben Druck auf die ländliche Wirtschaft aus

Die zweite große Gruppe sind Landwirtschafts-, Lebensmittel- und andere Arbeitskräfte, die zur Sicherung ihres Lebensunterhalts zuwandern. In vielen Regionen waren internationale und inländische Wanderarbeiter*innen nicht in der Lage, für saisonale landwirtschaftliche Arbeiten zu reisen. Die Abwanderung vom Land in die Städte – nicht nur zur Beschaffung von Nahrungsmitteln, sondern für alle Arten von Arbeit in den Städten – führte bei Millionen von Arbeitnehmer*innen zu einer massiven Rückkehr aus den Städten zurück in die ländlichen Herkunftsgebiete. Das Ausmaß der Rückkehr in ländliche Gebiete im Jahr 2020 hatte beträchtliche Auswirkungen auf die ländliche Wirtschaft und stellte eine große Belastung für die öffentlichen Dienstleistungen und die Sozialschutzsysteme dar, sofern diese vorhanden waren. Es ist möglich, dass sich diese Rückkehrbewegungen vom Land in die Stadt nicht vollständig umkehren. Dadurch würde die ländliche Wirtschaft und das Dienstleistungsangebot in den kommenden Jahren unter Druck geraten.

 

Auf dem Höhepunkt der ersten Pandemiewelle im Jahr 2020 lebten nach Angaben der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) 94 Prozent der Arbeitnehmer*innen weltweit in Ländern, in denen es irgendeine Form von Schließungsmaßnahmen gab. Nach Angaben der ILO gibt es weltweit 164 Millionen Wanderarbeiter. Abgesehen von der unmittelbaren Notlage der Familien in den ländlichen Gebieten, die unter dem Verlust von Lebensgrundlagen und Märkten leiden, werden die Auswirkungen und Bedürfnisse der ländlichen Gemeinden noch viele Jahre lang spürbar sein.

 

Schaffung neuer Allianzen zwischen Landwirt*innen und Marktteilnehmenden

Lokale und nationale Regierungen, internationale Organisationen, die Zivilgesellschaft und der Privatsektor haben sich von den Notfallphasen der Reaktion auf Covid-19 auf mittel- und längerfristige Bemühungen zum Schutz der Gesundheit und der Lebensgrundlagen vor Schocks konzentriert. Von den vielen Lehren der Pandemie, liegt ein Schwerpunkt auf der Zukunft der Lebensmittelmärkte, die im Zentrum der Stadt-Land-Verbindungen stehen und entscheidende Komponenten nachhaltiger und widerstandsfähiger Lebensmittelsysteme sind. Hier finden territoriale Marktsysteme, die städtische Gemeinden näher an ländliche Gemeinden heranführen, im Zusammenhang mit dem Aufbau nachhaltiger und widerstandsfähiger Lebensmittelversorgungsketten neues Interesse. Ein territoriales Marktsystem mit verschiedenen Arten funktionaler Märkte dient der wirtschaftlichen Entwicklung des ländlichen Raums durch den Zugang zu Märkten für Kleinbäuer*innen. Zudem dient es der städtischen Ernährungssicherheit durch den Zugang zu gesunden Lebensmitteln, die wichtige Produkte nachhaltiger Agrarökosysteme sind. Zu den Märkten, auf die viele Kleinbäuer*innen und kleinere Lebensmittelunternehmen angewiesen sind, gehören informelle Straßenmärkte und -verkäufer, Bauernmärkte sowie öffentliche Groß- und Einzelhandelsmärkte. Die Pandemie hat unter anderem gezeigt, dass sich bei Störungen oder Zusammenbrüchen der Märkte Möglichkeiten ergeben, neue Allianzen zwischen Landwirt*innen und Marktteilnehmer*innen zu bilden, um neue oder alternative Vertriebskanäle und die „letzte Meile“ der Lebensmittelversorgung zu schaffen. Informelle Marktteilnehmende, Verwalter*innen von Bauernmärkten und Großmarktbetreibende haben gezeigt, dass schnelle Anpassungsmaßnahmen ergriffen werden können, um gestörte Marktkanäle zu umgehen. Diese Marktinnovation und -anpassung war nicht auf Europa oder Nordamerika beschränkt, sondern fand in allen Regionen statt.

 

Aus den zahlreichen Studien sowie Dialogen und dem Austausch über Lebensmittelpraktiken im Zusammenhang mit der Pandemie während der ersten Schübe und dann während des UN Food Systems Summit im Jahr 2021 geht hervor, dass bestimmte, bereits bestehende Bedingungen die Prozesse erheblich begünstigt haben. Dabei kam heraus, dass die Existenzgrundlage der Landwirt*innen erhalten blieb und die städtischen Verbraucher*innen, insbesondere die am stärksten gefährdeten, direkt mit angemessenen und nahrhaften Lebensmitteln versorgt werden konnten. Zu den allgemeinen Voraussetzungen für einen integrierten ländlich-städtischen Ansatz gehören die folgenden:

  • In Ländern und subnationalen Regionen, in denen territoriale Entwicklungsansätze städtische und ländliche Bedürfnisse sowie Prioritäten miteinander verknüpft haben, gibt es bereits bestehende Beziehungen auf institutioneller und staatlicher Ebene, die eine schnelle Reaktion auf Krisen oder Schocks erleichtern können.
  • Städte und Kommunalverwaltungen stehen an vorderster Front bei der Krisenreaktion und können Richtlinien und Programme schnell umlenken, wenn Mechanismen für eine behörden- oder zuständigkeitsübergreifende Zusammenarbeit über das Land-Stadt-Kontinuum hinweg bestehen.

 

Integrative und widerstandsfähige Marktsysteme erfordern neues Denken

 

Covid-19 und konfliktbedingte Preisschwankungen haben deutlich gemacht, wie wichtig es ist, sowohl informelle als auch formelle Märkte im gesamten Stadt-Land-Kontinuum und ihre Interaktion zu berücksichtigen, um Synergien, Fairness und Integration zu fördern.

 

Marktsysteme sind der Ort, an dem sich städtische und ländliche Gemeinschaften tagtäglich begegnen und Waren, Dienstleistungen, Informationen sowie soziales und monetäres Kapital austauschen. Diese Verbindungen sind für die Widerstandsfähigkeit und Nachhaltigkeit von Städten und Gebieten von entscheidender Bedeutung. Eine neue Sichtweise, die ländliche und städtische Komponenten und Akteure in einem ganzheitlichen Ansatz für Marktsysteme verbindet, kann dazu beitragen, Märkte zu bewerten und Erkenntnisse für die Politik zu liefern, um Herausforderungen anzugehen und die Märkte für frische Lebensmittel zu verbessern, damit alle Menschen einen erschwinglichen und gerechten Zugang zu gesunder Ernährung haben.

 

Die Unterstützung des öffentlichen Sektors für die Marktinfrastruktur muss an die neue Fragilität der Lieferketten angepasst werden und ein komplexeres Netz von Märkten unterstützen, um die Widerstandsfähigkeit der Lebensmittelsysteme zu gewährleisten. Die Prozesse des Dialogs und der Politikgestaltung für alle Märkte, die für die Ernährung menschlicher Siedlungen entscheidend sind, erfordern Investitionen und den Aufbau von Kapazitäten. Die Investitionen des öffentlichen und privaten Sektors in Märkte und Marktakteure sollten sich auf ausgewogene Weise in die Unterstützung formeller Groß- und Einzelhandelsmärkte sowie die Unterstützung informeller und bäuerlicher Märkte unterteilen.

 

Klein- und Zwischenstädte sind für die Marktsysteme von entscheidender Bedeutung, da sie als Knotenpunkte für die Zusammenführung kleiner und mittlerer landwirtschaftlicher Betriebe und Lebensmittelunternehmen zur Versorgung größerer Märkte und Städte dienen.

 

Informelle Märkte sind eine wichtige Quelle für die Versorgung der armen Menschen in der Stadt und auf dem Land mit Lebensmitteln und ihre Bedeutung hat sich während der Pandemie besonders deutlich gezeigt. Kleine, mittlere und große Landwirt*innen, Händler und andere Mittelspersonen benötigen faire und transparente wirtschaftliche Rahmenbedingungen für eine funktionierende und für beide Seiten ertragreiche Interaktion.

 

Die Marktakteure sollten sich gemeinsam mit lokalen und nationalen Regierungsstellen sowie mit Unterstützung von Nichtregierungsorganisationen auf kommende Schocks und Herausforderungen vorbereiten und dabei zusammenarbeiten, um:

  • die technischen Kapazitäten und Investitionen in die Rolle der verschiedenen Marktakteure wie Landwirt*innen, Kleinhändler, Direktvermarkter, Marktverbände und -organisationen sowie kleine und mittlere Unternehmen (KMU) zu verbessern. Auch Maßnahmen einiger größerer Unternehmen und lokaler Behörden sind erforderlich, um das Potenzial der territorialen Lebensmittelmärkte zu erschließen;
  • die Lebensmittelverwaltung im Zentrum der Arbeit an Markt- und Lebensmittelsystemen auch über städtische und ländliche Zuständigkeitsbereiche und Verwaltungsebenen hinweg (auf lokaler, regionaler, nationaler und internationaler Ebene) zu stärken;
  • neue Koalitionen von Ländern und internationalen Organisationen, die aus der Mobilisierung im Zusammenhang mit dem UN-Gipfel für Ernährungssysteme hervorgegangen sind und sich mit Marktsystemen befassen, darunter die World Farmers Markets Coalition, die Urban Food Systems Coalition und eine Coalition for Territorial Food System Governance, zu unterstützen;
  • neue Allianzen zwischen Akteuren, die für internationale Organisationen bisher unsichtbar waren oder die eher als Konkurrenten denn als komplementäre Teile eines ganzheitlichen Marktökosystems wahrgenommen wurden, zu unterstützen;
    die öffentlichen Maßnahmen und Programme für die Nachhaltigkeit und Widerstandsfähigkeit von Lebensmittelsystemen auf lange Sicht zu verbessern.

 

Abschließend und zur Verwirklichung der vorgenannten fünf Ziele sind hier fünf konkrete Maßnahmen aufgeführt, die alle Akteure zur Umsetzung ergreifen können und sowohl informelle als auch formelle Märkte im gesamten Stadt-Land-Kontinuum zu stärken:

  • Gemeinsame Erarbeitung bereichsübergreifender Grundsätze für integrative und widerstandsfähige Marktsysteme (mit Marktakteuren, internationalen Partnern, lokalen und nationalen Regierungsvertretern, nichtstaatlichen, zivilgesellschaftlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren).
  • Bewertung und Kartierung von Marktsystemen auf Grundlage gemeinsamer Grundsätze und Praktiken durch partizipative Prozesse im gesamten Stadt-Land-Kontinuum.
  • Aufbau von Kapazitäten bei Regierungs- und Marktakteuren zur Verbesserung der Marktsysteme.
    Bereitstellung von Schlussfolgerungen für Politik und Programme bei lokalen und nationalen Regierungen und Partnern.
    Entwurf und Umsetzung von Finanzierungsmaßnahmen durch geeignete Governance-Mechanismen.

 

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