Mit den Krisen kamen die Heuschrecken

In Ostafrika und am Horn von Afrika überlappen sich derzeit mehrere Krisen. Teils liegen deren Anfänge bereits länger zurück, teils kamen neue hinzu: Konflikt und Krieg zusammen mit Klimaereignissen wie Dürren bedingen schon länger große Versorgungsengpässe in der Region. Bereits heute hat die FAO ihre höchsten Stufen der Versorgungskrisen für Kenia, Äthiopien, Somalia, Djibouti, Süd Sudan und Sudan ausgerufen, wovon bereits im Jahr 2019 etwa 27,3 Millionen Menschen betroffen waren.

Das in jüngster Zeit häufiger auftretende  Klimaereignis des „Indian Ocean Drop“ (IOD) mit großer Feuchtigkeit und Überschwemmungen führte durch den Krieg und den Zusammenbruch staatlicher Funktionen im Jemen dazu, dass sich dort 2018 eine ungewöhnlich große Heuschreckenpopulation lange Zeit ohne Gegenmaßnahmen ausbilden konnte. Diese bewegte sich bis zum Juni 2019 bis nach Ostafrika und konnte sich auch hier in der Regenzeit ab Oktober 2019 erneut massiv vermehren.

Für diese aktuell mehrere hundert Schwärme, die in Kenia etwa die Größe des Saarlands erreichten, wird bis Juni 2020 weiterhin ein Anstieg der Population um das 500fache erwartet.

In dieser Krisensituation tritt nun zusätzlich Covid-19  auf. Über die genaue Ausbreitung am Horn und in Ostafrika besteht Unsicherheit aufgrund weniger Tests, aber die offiziellen Zahlen steigen, und die Dunkelziffer ist vermutlich hoch. Die medizinische Infrastruktur ist in der gesamten Region unterentwickelt, die Gesundheitsversorgung ist in Somalia quasi nicht vorhanden: Hier kommen 0,028 Ärzte auf 1000 Einwohner. In Äthiopien sind es 0,1 und in Kenia sind es knapp 0,2  (zum Vergleich: in Deutschland sind es 4,2). Zur Eindämmung von Einkommens- und Gesundheitskrisen generell sind soziale Sicherungsnetze fast ausschließlich über die Familie und soziale Gruppen geregelt, nicht aber durch den Staat gewährleistet.

Krisenmaßnahmen sind bislang auf einzelne Krisen begrenzt und teilweise widersprüchlich

Maßnahmen der bisherigen Krisenreaktion sind eher auf  einzelne Krisen ausgerichtet und noch dazu im Umfang begrenzt. Jüngste Reaktionen zur Eindämmung von Covid-19 heizen teilweise Krisen noch an: Auf Covid-19 selber reagieren die Staaten der Region wie andere Länder auch; teilweise bauen sie Gesundheitskapazitäten auf – wie neue Kliniken etwa in Äthiopien – und reagieren mit der Etablierung von Hygieneregeln. Letztere sind aber oft durch schlechte Wasseranbindung nur begrenzt möglich. Wie Länder weltweit auch nutzen die Länder am Horn und in Ostafrika ebenfalls Grenzschließungen, Reise- und  Ausgangsbeschränkungen und Lockdowns. Gerade diese Maßnahmen erschweren aber die unmittelbare  Nahrungsmittelversorgung und auch die Heuschreckenbekämpfung, was wiederum zu weiteren Nahrungsmittelengpässen  führt. Nur  Kenia und Äthiopien haben als Vorsorgeansatz eigene Getreidespeicher angelegt.

1. Unterschiedliche Anfälligkeit für Corona, Heuschrecken und Hunger

Die aktuell gleichzeitigen, sich verstärkenden einzelnen Krisen betreffen verschiedene Bevölkerungsgruppen zu unterschiedlichen Zeiten unterschiedlich, was flexible Lösungen gerade im Unterschied Stadt und Land erforderlich macht: Covid-19 und die Maßnahmen, die zur Einschränkung des Virus ergriffen werden, treffen zunächst und am schnellsten die politisch leichter erreichbare Bevölkerung in den Städten. Hier wohnen die meisten Menschen, die sich als Tagelöhner oder durch Gelegenheitsarbeit ihr Überleben sichern müssen. Durch die Ausgangsbeschränkungen sind sie besonders hart getroffen, da sie keine Einkünfte erzielen können, keine längerfristigen Nahrungsreserven anlegen und ihre Familien nicht versorgen können.

Dafür ist aber in urbanen Zentren der Zugang von Hilfslieferungen zur notleidenden Bevölkerung prinzipiell leichter als auf dem Land – wenn auch die Marktanbindung an ländliche Produzenten bei beschränkter Mobilität durch Corona gestört sein kann. In manchen Ländern begibt sich die städtische Bevölkerung, die wegen Covid-Einschränkungen weder Verdienst hat noch von der Regierung versorgt wird, aufs Land, um dort bei Verwandten versorgt zu werden. Wenn die nächste Ernte durch Heuschrecken vernichtet wird, sind dann Landbevölkerung und Teile der städtischen Bevölkerung von Nahrungsmittelversorgung abhängig und befinden sich in schwer zugänglichen Gebieten.  

Einkommen brechen durch Heuschreckenplagen weg, gleichzeitig ist der Zugang zu Agrarmärkten durch
Covid-19 erschwert

Die weitere stark betroffene Gruppe bilden Flüchtlinge: In Ostafrika und am Horn von Afrika sind mehr als 9,5 Millionen Menschen Binnenvertriebene, 4,6 Millionen befinden sich in Flüchtlingslagern der Region. Diese Gruppierungen und die arme Bevölkerung in beengter Wohnsituation sind besonders anfällig für Covid-19. Erstere wird jedoch mehrheitlich von externen Akteuren mit Hilfslieferungen versorgt, die urbanen Tagelöhner hingegen hängen oft von der Versorgung der Regierung ab. In Kenia führten die angespannte Situation und die repressive Durchsetzung der Ausgangssperre in den vergangenen Wochen zu Unruhen und Toten.

Geringere Bevölkerungsdichte auf dem Land und Subsistenzwirtschaft machen die Bevölkerung zwar tendenziell weniger anfällig für Gesundheits- und Versorgungsrisiken als Stadtbewohner. Einen Großteil der Bäuer*innen aber bilden Netto-Verbraucher von Lebensmitteln, das heißt sie erzeugen nicht nur, sondern verbrauchen auch Agrarprodukte. Damit sind sie ebenfalls von Preissteigerung und Versorgungsengpässen nicht nur bei Nahrungsmitteln, sondern auch bei Saatgut und Futter betroffen, die durch Heuschrecken, aber auch durch Grenzschließungen und Mobilitätsbeschränkungen entstehen können.

Die Verluste durch Heuschrecken waren 2019 lokal unterschiedlich: Bislang schützt insgesamt noch ein eher gutes vergangenes Erntejahr vor Nahrungsmittelengpässen, was sich bei der nunmehr anstehenden Ernte ändern kann:  In Somalia etwa wird für die als sehr gut prognostizierte anstehende Ernte das Risiko einer Zerstörung durch Heuschrecken gesehen, wenn diese weiter südlich wandern. In Äthiopien besteht Sorge für die kommende Ernte  in Ost-Oromiya. Aufgrund günstiger Windbedingungen wird  für Uganda und Kenia zunächst keine weitere Ausbreitung der Heuschrecken vermutet.

2. Anforderungen an Krisenmanagement: alle Krisen erfassen, individuelle Anfälligkeit beachten, afrikanische Seuchenerfahrung nutzen

Die verschiedenen Krisen folgen unterschiedlichen Dynamiken. Daher sollte Expertise zu Konflikten, Klima, Epidemiologie, Handel, Agrarmärkten und Schädlingsentwicklungen im konkreten regionalen Kontext zusammengebracht werden.

Neben allen lange bekannten und oftmals vorgeschlagenen Ansätzen kommt es derzeit auf schnelle und an die individuellen Risiken angepasste Maßnahmen an, welche die Gleichzeitigkeit aller Krisen beachten. Hier lässt sich aus der afrikanischen Erfahrung der Ebola-Krise 2014 lernen, aber auch aus aktuellen Ansätzen in anderen Regionen, die Versorgungssicherung und Gesundheitsschutz verbinden. Für marktrelevante Ansätze hilft zudem die Erfahrung aus der Agrarpreiskrise 2007/08.

2.1 Ansätze in der Region

Die meisten Länder der Region importieren Nahrungsmittel – meistens stammen die wichtigsten Handelspartner dabei nicht aus der eigenen Region, sondern etwa aus Asien (Indien, Malaysia, Indonesien). Diese internationalen Güterimporte sind daher trotz Corona bedingter Grenzschließungen zu sichern, wie es auch die Afrikanische Union in einer gemeinsamen Erklärung mit der FAO zur Ernährungssicherung bekräftigte. Auch Verzögerungen im Handel durch Covid-19-Maßnahmen wie stärkere Grenzkontrollen sollten vermieden werden. Daher sind Importerleichterungen jetzt wichtig: So sollten Zölle auf Nahrungs- und Futtermittel oder auch Saatgut und Insektizide derzeit ausgesetzt werden. Auch Verfahren einer erleichterten Zollabwicklung wie  elektronische Zertifikate sollten genutzt werden,  was es auch international zu unterstützen gilt.

Bei inländischen Reise- und Transportbeschränkungen, die Märkte von den Produktionsorten abschneiden, zeigte sich in der  Ebola-Krise, dass neue kollektive Sammelstellen für die Weiterleitung von Nahrungsmitteln hilfreich waren. Hierdurch waren nur wenige und durch Ausrüstung zu schützende Menschen am Handel beteiligt. Auch die Verteilung von „Hygienekits“ und Aufklärung zum Eigenschutz von Landwirt*innen und im Handel Tätigen unterstützte die Versorgung.

Langfristig müssen regionale Alert-Systeme und Vorsorgekonzepte etabliert werden

Hohe Priorität müssen hierfür dann sanitäre Anlagen und Wasserversorgung haben, um Hygienemaßnahmen durchführen zu können. Auch die bei der Bekämpfung der Heuschrecken eingesetzten Arbeitskräfte sollten mobil sein, aber gegen Erkrankung geschützt werden.

In den Städten geht es vor allem um die Unterstützung der wenig geschützten Tagelöhner, also um bessere Sozialmaßnahmen. Auch die Anbindung an den die Nahrung liefernden ländlichen Raum ist zu unterstützen. Eventuell können auch IT-gestützte Systeme über Handys oder das Radio Informationen zu Preis, Mengen und Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln geben. Staatliche Stellen könnten zudem Aufkauf und Verteilung von Nahrungsmitteln übernehmen und so gleichermaßen die gestörte Anbindung der Erzeuger auffangen  und die Versorgung in den Städten leisten.

Ostafrika und das Horn sind Vorreiter im bargeldlosen Bezahlsystem. Dies könnte für die Distribution von Finanzhilfen für die von der Covid-19-Quarantäne betroffenen Bevölkerung genutzt werden.

Seit langem bestehen Ideen für regionale Vorsorgekonzepte, die bislang nur in anderen Regionen Afrikas und auch da nur begrenzt eingesetzt werden – etwa die auch durch die G20 unterstützte »West Africa Regional Food Security Reserve«. Diese soll die Kosten einzelner Staaten für die meist teure Lagerhaltung und die unterschiedlichen Anfälligkeiten für Naturereignisse ausgleichen. Ein anderer Ansatz wären gemeinsame  Versicherungskonzepte wie die »African Risk Capacity« (ARC). Bislang aber sind solche Ansätze durch auch auf nationaler Ebene kaum vorhandene  Vorsorgestrategien begrenzt. Nur Äthiopien und Kenia verfolgen solche Ansätze am Horn.

Die Regionalorganisation IGAD könnte eine Koordinierung für alle Krisen leisten: Sie hat sich als elementar für die Covid-19-Informationsversorgung der Region herausgestellt. Sie sammelt und veröffentlicht Infektionszahlen aus den einzelnen Ländern. Auch verfolgt sie die Ausbreitung der Heuschreckenplage und veröffentlicht zusätzlich zur FAO Informationen zum Stand der regionalen Nahrungsversorgung. Die Regionalorganisation setzt sich hierbei vor allem für Datenaustausch und Frühwarnmechanismen ein. Dafür ist sie auf die Kooperation und Unterstützung der Mitgliedstaaten angewiesen. Nur in den Mitgliedsstaaten können politische Entscheidungen zu Agrarpolitik und Nahrungsreserven getroffen werden.

2.2. Internationale Ansätze

Anders als in der globalen Agrarpreis- und Versorgungskrise 2008, als viele große Agrarexportländer der Welt den Agrarexport begrenzten und damit Preise anheizten, haben sich nunmehr internationale Organisationen wie WTO, G20, aber auch die AU früh zu freiem Agrarhandel bekannt; so sind bislang auch weniger Handelsbegrenzungen zu beobachten. Es gilt, dieses weiterhin zu sichern, wenn auch aus gesundheitspolitischer Sorge Grenzen geschlossen wurden. So zählen in Kenia und Uganda Russland und Thailand zu den Top-10–Herkunftsländern für Nahrungsimporte, welche aktuell durchaus Exportbegrenzungen zur eigenen Versorgungssicherung nutzen. Untereinander handeln vor allem Kenia und Uganda mit Nahrungsmitteln und sollten daher diesen Verkehr sichern.

Auch der Warenhandel von und nach Ostafrika und an das Horn von Afrika ist derzeit reduziert. So operiert Djibouti, der Hafen, der den Warenverkehr für Äthiopien abwickelt, wegen Covid-19 nur mit geringer Besetzung. Da international die Durchsetzungskraft für den Abbau der Covid-19-bedingten Handelshemmnisse fehlt, ist die regelmäßige öffentliche Kritik an handelsbeschränkenden Maßnahmen sowie der Verweis auf selbstschädigende Wirkung, was begrenzte Agrarexporte betrifft, nötig: Auch in dem Land, das Exporte begrenzt, kann es nämlich mittelfristig gerade durch diese Maßnahme zu Engpässen kommen. Zunächst steigt inländisch zwar die Nahrungsmittelmenge, und die Preise sinken.

Dadurch sinkt aber auch der Produktionsanreiz für die längerfristige Versorgung. Zudem wird Schmuggel angeheizt, um Nahrungsmittel außerhalb des Landes zu höheren Preisen zu verkaufen. Neben offenem Handel sollten auch Nahrungshilfen, aber auch Saatgut, Insektizide oder Tierfutter trotz aktuell verlangsamender Grenzkontrollen schnell verteilt werden können. Hierfür und auch generell zur Handelsunterstützung sollten alle pragmatischen Maßnahmen der Handelserleichterung wie etwa die Option elektronischer Dokumente ausgeschöpft werden.

Um die bis Juni erwartete nächste Explosion der Heuschreckenpopulationen zu vermeiden, sind schnelle Hilfen nötig, angepasst an die Generationsform der Heuschrecken, die lokal unterschiedlich zu unterschiedlichen Zeitphasen bestehen: Zu Beginn etwa ist mechanische Bekämpfung möglich, wie Aufsammeln, was aber große Mobilität von zu schützenden Arbeitskräften verlangt. Später bei der flugfähigen Generation sind Insektizide und technische Ausstattung in Form von Hubschrauber oder Drohne nötig. Auch hierfür sind freie Importe zu gewährleisten, zudem müssen wiederum begleitende, ausgebildete und geschützte Arbeitskräfte reisen können.

3. Grenzen aller Ansätze: Klimawandel begegnen und politisches Vertrauen schaffen

Alle regionalen und internationalen Ansätze aber können nur erfolgreich sein, wenn es zum Einen Antworten auf das längerfristige wirkende Problem des Klimawandels gibt und zum Anderen gerade in der betroffenen Region Vertrauen in die politische Maßnahmen besteht.

Gerade in den Ländern, in denen es schon vor der Pandemie wenig Vertrauen zwischen Bevölkerung und Regierung gab, die Pressefreiheit eingeschränkt, soziale Sicherungssysteme nicht vorhanden und kritische Infrastruktur nicht ausgebaut waren, wird es um so schwieriger, Einschränkungen im Lebensalltag wie Ausgangssperren durchzusetzen, zumal ja gleichzeitig kaum Unterstützung von staatlicher Seite zu erwarten ist. Dies kann bei der Überlappung der verschiedenen Krisen deren ohnehin riskantes Aufschaukeln zusätzlich antreiben.