Frau Rudloff, was bringt ein Lieferkettengesetz?

Die Bundesregierung feilt an einer Verpflichtung privater Akteure zur Einhaltung von Menschenrechten – ein Lieferkettengesetz. Was sind die Folgen für den Agrarsektor? Dr. Bettina Rudloff von der SWP über die Verkettung von Politikfeldern und Wertschöpfung.

Eine Kaffeeplantage in Peru. © Leslie Searles, GIZ
Eine Kaffeeplantage in Peru. © Leslie Searles, GIZ

Jan Rübel

Jan Rübel ist Autor bei Zeitenspiegel Reportagen, Kolumnist bei Yahoo und Reporter für überregionale Zeitungen und Zeitschriften. Er studierte Islamwissenschaft und Nahostgeschichte.

 

Ist die Selbstverpflichtung gescheitert?

 

Als pauschales Scheitern würde ich es nicht bezeichnen: Zwar hat nach einer Umfrage nur ein Fünftel der deutschen Unternehmen bislang ihre freiwilligen Sorgfaltspflichten zur Einhaltung von Menschenrechten entlang der Lieferkette eingehalten. Das heißt aber umgekehrt ebenfalls: Zum Teil sehr große Unternehmen haben sie eingehalten und andere sich zumindest damit befasst, wie Menschenrechtsaspekte umzusetzen sind und wo Hindernisse sind.

 

Diese 20 Prozent beinhalten also eine Botschaft, dass viel Potenzial da ist und vieles möglich ist?

 

Genau. Gerade die Erfahrungen sollten nun auch berücksichtigt werden. Hiermit sind Verbesserungen in der Entwicklung der Lieferketten in Richtung mehr Nachhaltigkeit möglich.

 

Und die 80 Prozent?

 

Da muss man sich die Gründe genau anschauen. Dahinter steckt ja nicht einfach unbegründete Ablehnung, sondern manche Umsetzungsschwierigkeit. Auch diese Erfahrungen müssen in eine Justierung der Lieferkettenbeziehungen einfließen.

 

Gerade die kleineren Firmen werden aktuell ins Feld geführt – mit dem Argument, sie würden mit solch einem Gesetz überfordert werden.

 

Deswegen ist Austausch über die Umsetzung so wichtig, um Schwierigkeiten hier und in Zulieferländern zu lösen: Wie können Überforderungen überwunden werden? Ich denke etwa an erleichternde gemeinsame Ansätze, etwa Branchenzusammenschlüsse, wo es möglich ist und die es als private Initiativen auch schon gibt, gemeinsame Kontrollen oder Berichtswesen.

 

Liest man Medienberichte zum Lieferkettengesetz, geht es oft um Anstand und Gerechtigkeit. Greift die Betrachtung dieser Werte allein zu kurz?

 

Ethische Begründungen sind ein Argument. International gesehen gilt vielleicht stärker eines in Richtung Anreiz, um Nachhaltigkeit auch in anderen Ländern zu erzielen. Das umfasst nicht nur die Menschenrechte, sondern hat auch ökologische und soziale Ziele. Doch wie lassen sich diese in Ländern verwirklichen, die weit entfernt sind und politisch souverän eigenständige Entscheidungen fällen? Was tut man, wenn sich zum Beispiel Staaten nicht an Klimaabkommen halten? Da kann dieser Hebel helfen. Ein Lieferkettengesetz setzt am Ort des Verbrauchs an, also bei uns. Hier bei uns ist vielleicht eher ein Konsens für Nachhaltigkeit zu erzielen– schwierig genug – mit dem dann in unseren eigenen politischen Verfahren Maßnahmen entschieden werden können. Wegen der ökonomischen Attraktivität, hierher zu verkaufen, machen dann Erzeuger in anderen Ländern mit.

 

Vorstellung des 10-Punkte-Plans fuer nachhaltigen Kakao: Bundesentwicklungsminister Gerd Mueller mit Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Kloeckner auf der Internationalen Gruenen Woche. © Janine Schmitz, GIZ
Vorstellung des 10-Punkte-Plans fuer nachhaltigen Kakao: Bundesentwicklungsminister Gerd Mueller mit Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Kloeckner auf der Internationalen Gruenen Woche. © Janine Schmitz, GIZ

Das könnte einen Perspektivenwechsel bedeuten, oder? Also was Regierungen nicht schaffen, sollen Unternehmen richten?

 

Dies ist einer der Kritikpunkte: Eine öffentliche politische Aufgabe wie die Einhaltung von Menschenrechten wird privaten Akteuren übertragen. Ich sehe darin eher eine Stimme in einem Konzert von vielen einzelnen Maßnahmen – der Unternehmer ist dann ein Akteur unter anderen, während der Staat der wichtigere Akteur bleiben muss, welcher Regeln setzt, hier im Verbrauchsland und auch im Land der Erzeugung. Wenn diese aber von politisch souveränen Staaten nicht bestimmt oder umgesetzt werden, ist es eine gute Idee nach anderen Lösungen zu suchen. Ein Lieferkettengesetz wäre solch ein Mosaikstein, der sich aber einbetten muss: In gute Beziehungen zum Lieferstaat zum Beispiel, damit der das Gesetz auch unterstützt.

 

Wenn nicht, was dann?

 

Kleinstunternehmungen könnten durch solch ein Gesetz verdrängt werden, wenn sie schlicht nicht in der Lage sind gewisse Standards zu erfüllen und vor Ort keinen politischen Schutz erfahren. Insofern ist der Staat nicht raus.  Standards werden in der Regel mit Zertifizierungen dokumentiert, die man erwerben muss. Für Kleinbäuer*innen in Afrika etwa kann das schnell zu viel werden. Auch die Einhaltung der Standards selber kostet Geld – dies kann für größere Unternehmen einfacher und kostengünstiger zu realisieren sein als für Kleinbäuer*innen. Und schließlich kann auch die Überprüfung einfacher sein, wenn man nur wenige große Betriebe kontrollieren muss statt vieler, sehr verteilten kleinen.

 

Gibt es Ideen, wie damit umgegangen werden könnte?

 

Das kann man durch entwicklungspolitische Programme begleiten. Dennoch muss es in den Zuliefererländern vor allem selber gewollt sein. Die Corona-Krise zeigte ja, wie eng verflochten Handelsketten miteinander sind. Da kann es sein, dass ein Produzent dann nicht mehr nach Deutschland liefert, sondern in Länder, die keine Lieferkettengesetze haben – das kostengünstiger sein kann. Dann wäre den Menschenrechten und der Nachhaltigkeit auch nicht geholfen.

 

Der Staat muss der wichtigere Akteur bleiben, welcher Regeln setzt, hier im Verbrauchsland und auch im Land der Erzeugung.

 

Und wie sieht es aus mit den Verantwortungen der Produzenten in Deutschland, welche Folgen hat eine Kuh in einem deutschen Massenstall für Landwirtschaft in Afrika?

 

Da sollten viele kleine Politikelemente ineinandergreifen. Bei der Grenzüberschreitung von Produkten braucht es Regelungen in der Handelspolitik. Zertifizierungen an der Grenze könnte man erleichtern oder Zölle senken, wenn diese an Bedingungen wie Nachhaltigkeit geknüpft sind. Intern sollten Produkte, die ein Risiko für die Nachhaltigkeit darstellen können, genauer unter die Lupe genommen werden. Die Tierhaltung braucht zum Beispiel Futter. Vor allem der Eiweißanteil wird dabei in die EU in Form von Soja importiert. Wie nachhaltig wird diese Soja hergestellt? Die Agrarpolitik könnte auch indirekte Folgen für Umwelt und Klima stärker in die Kosten einbeziehen, so dass weniger Tiere gehalten werden. Zur Eliminierung von Risiken des Sojaanbaus könnten dann Bäuer*innen in den Lieferländern unterstützt werden, die Soja nachhaltig anbauen. Für deutsche Landwirt*innen würde das teurer werden; diese Kosten müssten aufgefangen werden: durch höhere Preise wie bei organischen Produkten oder Subventionen. Zudem muss vermieden werden, dass an der Grenze billigere Konkurrenzprodukte die teuren Produkte hier verdrängen. Denn auch dann ändert sich nichts für die Ziele Menschenrechte und Nachhaltigkeit in den Erzeugerregionen. Dazu wären Handelsregeln nötig, die nachhaltige Importe unterstützen.

 

Müssen entsprechende Handelsregularien auf Freiwilligkeit basieren?

 

Dies macht es leichter, denn die Welthandelsorganisation mag Verbindliches, welches andere Staaten diskriminiert, bei bestimmten Regeln nicht. Hierzu zählen Verfahrensregeln, wie es sie eben bei Nachhaltigkeit häufig gibt und die nicht zu unterschiedlichen physischen Produkteigenschaften führen.

 

Gibt es denn Hebel zum Beispiel beim Handel von Agrarprodukten mit afrikanischen Ländern? Die Zölle sind eh schon gering bis nicht mehr existent.

 

Stimmt, da sind die Zollanreizmöglichkeiten relativ beschränkt – jedenfalls bei Rohprodukten. Bei verarbeiteten Produkten sieht das schon anders aus: Da muss meist gewährleistet sein, dass alle Komponenten aus jenem Land kommen, mit dem man einen bestimmten Zollsatz vereinbart hat. Dadurch wird aber Verarbeitung gehemmt. Afrikaner dürften also nur dann Schokolade nach Europa zu einem Nullzollsatz liefern, wenn sie zum Beispiel nur Zucker und Milch aus Europa verarbeiten – und nicht etwa aus Brasilien, auch wenn dafür die Preise besser wären. Da könnten bedingte Herkunftsregeln ähnlich wie bedingten Zollanreize sinnvoll sein: Wenn ich also nachweise, dass ich nachhaltig produziere, darf ich auch auf andere Komponenten aus anderen Ländern zurückgreifen. So ließe sich übrigens die Wertschöpfungskette in afrikanischen Ländern verlängern.

 

Sambia, Chipata, COMACO Verarbeitung von Erdnüssen von Vertragsfarmern, Sortierung gerösteten Erdnüssen. © Jörg Böthling, GIZ
Sambia, Chipata, COMACO Verarbeitung von Erdnüssen von Vertragsfarmern, Sortierung gerösteten Erdnüssen. © Jörg Böthling, GIZ

Wie konkret ließe sich das umsetzen? Seit Jahren wird davon geredet, aber weiterhin sind wir bestrebt, unsere eigenen Produkte loszuwerden.

 

Und das ist auch nicht schlecht an sich. Eine Forderung, die EU solle nichts mehr in Entwicklungsländer exportieren, weil sie damit dort alles kaputtmache, greift zu kurz. Zwar gibt es dieses Risiko in manchen Ländern bei einigen Produkten, aber dafür gibt es auch andere Länder, die zum Beispiel noch nie   einen eigenen substanziellen Milchsektor hatten.  Da sind Milchprodukte aus der EU sinnvoll. Exporte führen auch in der Regel zu günstigeren Preisen, welche afrikanische arme Haushalte dringend brauchen. Wenn aber eine lokale Produktion durch Exporte aus der EU verdrängt wird, sollten die Gründe genau analysiert werden: Oft sind die Kosten für Futter, Energie, Hygiene und erst recht für Logistik und Verpackung unglaublich hoch. Diese internen Wettbewerbsnachteile können durch Entwicklungsmaßnahmen aufgefangen werden, müssen aber auch eine politische Priorität in den betreffenden Ländern selber sein

 

Ließen sich solche Maßnahmen realisieren?

 

Die gibt es schon. Zum Beispiel gab es in Ghana eigene Programme zur Unterstützung der Hühnerhaltung. Wichtig ist, dass diese Länder diese Programme entscheiden und umsetzen. Entwicklungspolitik kann dieses dann partnerschaftlich begleiten.

 

Ist mit einer EU-weiten Initiative zu einer Lieferketten-Zuständigkeit wirklich bald zu rechnen?

 

Erste Vorschläge sollen in diesem Herbst auf den Tisch kommen. Das Europäische Parlament bereitet diese gerade vor für eine große Parlamentsdebatte im Herbst. Dann muss es indes den offiziellen Kommissionsvorschlag geben – und schließlich geht es den typischen Gang der europäischen Gesetzesinitiativen, die gemeinhin länger dauern. Da gibt es wie beim deutschen Lieferkettengesetz noch zu klärende Fragen: Liegt der Fokus nur auf Menschenrechten oder auch auf anderen Nachhaltigkeitsdimensionen? Auch ist zu klären, welche Unternehmergrößen abzudecken sind und wie streng Haftung und Sanktionen geregelt werden sollen. Letztlich ist dieser EU-weite Ansatz richtig, um intern Wettbewerbsnachteilen für einzelne Unternehmen und Branchen und einzelne EU-Länder zu begegnen und auch mehr Wirkung entfalten zu können.

 

All diese Initiativen, die es gerade gibt: Ist das ein Zeichen, dass umfassende Lieferkettenregelungen ganz klar kommen werden?

 

Das Problem von Prognosen ist ja immer, dass sie von der Zukunft reden. Es gibt eine Dynamik, die in Richtung mehr Nachhaltigkeit geht und auch ganze Lieferketten erfasst. Gleichwohl bleibt es wichtig zu betonen, dass dies nur ein Baustein sein kann. Sowas ist kein Allheilmittel und kann sogar von anderen Problemen ablenken. Es geht eben immer nur um die Importseite – also um das Durchsetzen von Menschenrechten und Nachhaltigkeit in einem Land, das uns beliefert; wir verarbeiten die Importware dann. Vielleicht wird ja mal – von wegen Zukunft – die Situation umgedreht: Dann werden wir vielleicht zu großen Zulieferern in Regionen Asiens. Dies wäre durch unser Lieferkettengesetz nicht abgedeckt, dafür müssten dann die jeweiligen asiatischen Länder sorgen.

 

Denken wir zu eindimensional?

 

Jedenfalls muss immer die andere Richtung mitgedacht werden. Bei Rohprodukten sind die Zulieferungsbeziehungen oft sehr klassisch eher von Entwicklungsländern hin zu entwickelten Ländern. Deswegen ist es wichtig, Deutschland und die EU auch als Exporteure sehen – und welche Folgen das für Menschenrechte und Nachhaltigkeit hat. In diesem Zusammenhang spielen Handelspolitik und Investitionsschutzpolitik eine größere Rolle.

 

Hätten Sie dafür ein Beispiel?

 

Das Menschenrecht auf Nahrung etwa kann gefährdet werden durch oft genutzte, und von der WTO erlaubte Handelsverbote, die auch zu Coronazeiten schnell zu sehen waren. Diese können bei Sorgen um Versorgungsknappheit ohne jegliche weiteren Kriterien oder Fristen eingesetzt werden. Tun dies große Exporteure, verknappen sie nicht nur das Angebot, sondern treiben damit die Preise in die Höhe, so dass oft wirtschaftlich schwache Nahrungsimporteure explodierende Preise zahlen müssten. Hier versucht die EU mit einigen gleichgesinnten Ländern schärfere Regeln bei der WTO einzufordern, um eine leichtfertige Verteuerung zu vermeiden. zu verbessern.

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