Menschenrechte, Land und ländliche Entwicklung

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Für die Verwaltung von Landrechten gilt nicht länger das Recht des Stärkeren. Darauf hat sich die internationale Staatengemeinschaft geeinigt. Menschenrechte müssen von Regierungen eingehalten, Korruption vermieden werden. Auch private Unternehmen stehen in der Pflicht

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Die Provinz Shewa, nördlich der Hauptstadt Addis Abeba: Äthiopien ist immer wieder mit Ernährungskrisen konfrontiert. © Christoph Püschner/Brot für die Welt

Von Michael Windfuhr

(c) Dennis Williamson

Michael Windfuhr, Jahrgang 1961, ist stellvertretender Direktor beim Deutschen Institut für Menschenrechte. Er studierte in Heidelberg Politikwissenschaft, Germanistik, Geographie und Philosophie. Fast 20 Jahre lang hat er die internationale Menschenrechtsorganisation FIAN (Food First Information and Action Network) mit aufgebaut und mit geleitet.

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Dreiviertel der Armen weltweit lebt in ländlichen Regionen, dazu gehören vor allem landlose Landarbeiter (rund 20 Prozent), die oft unter mangelnder beispielsweise saisonaler Beschäftigung oder zu niedriger Bezahlung leiden, oder Kleinbauernfamilien (rund 50 Prozent), die einem oft unsicheren Zugang zu produktiven Ressourcen wie Land, Saatgut oder Wasser ausgesetzt sind und kaum Unterstützung bekommen von staatlichen Institutionen. Obwohl diese Familien als Bauern Nahrungsmittel anbauen, können sie sich von dem, was sie ernten und verkaufen nicht ausreichend ernähren. Sie benötigen Einkommen aus der landwirtschaftlichen Produktion, um ausreichend Nahrungsmittel einkaufen und andere Dienstleistungen wie Gesundheitsvorsorge oder Bildung für die Familie bezahlen zu können.

 

Von diesen kleinbäuerlichen Familien ist großer Teil marginalisiert: Das verfügbare Land ist oft zu klein, wie beispielsweise in Südasien, wo viele Familien weniger als einem halben Hektar besitzen. Die Höfe liegen oft an steilen Hängen oder in Regionen, die leicht austrocknen, oder – wie etwa in Bangladesch - in Regionen, die überschwemmt werden. Marginalisierung kann auch bedeuten, dass die Bauernfamilien – gerade wenn ihnen Frauen vorstehen – keinen Zugang zu Landtiteln, Krediten und damit auch nicht zu Saatgut haben. Fehlende Transportmittel und Infrastruktur machen die Familien oft von wenigen Zwischenhändlern abhängig. Landwirtschaftliche Beratung ist ohnehin in vielen Ländern nur rudimentär vorhanden. Für viele dieser benachteiligten Familien ist eine Kombination aus solchen Faktoren die Ursache dafür, dass sie sich als Bauern nicht von ihrem Land ernähren können, also kein ausreichendes Einkommen erzielen. Diese Familien sind zudem hochgradig anfällig für äußere Einflüsse: Wetterunregelmäßigkeiten, der Klimawandel oder erhöhter Importdruck können schnell dazu beitragen, dass die Produktion oder ihr späterer Verkauf gefährdet sind. Acht Prozent dieser hungernden Bevölkerung sind zudem Nomaden und hängen somit von der Viehhaltung, der Fischerei oder der Nutzung der Wälder ab.

(c) Steffen Kugler/World Vision
Der industrielle Holzabbau im Kongobecken gefährdet den traditionellen Lebensraum der Pygmäen. © Christoph Püschner/Brot für die Welt.

 

Gerade der hohe Anteil an landlosen Familien insbesondere in Indien und Lateinamerika verdeutlicht, dass zur Verbesserung deren Situation zwei Dinge wichtig sind: Einerseits der Zugang zu Ressourcen wie der Verteilung von ungenutzten Ländereien im Rahmen von Agrarreformen. Andererseits die Schaffung weiterer Arbeitsplätze in ländlichen Regionen und die Stabilisierung der Einkommen in dem Bereich. Gerade in der Verarbeitung von lokal erzeugten Nahrungsmitteln und dem Handel damit könnten zahlreiche Arbeitsplätze entstehen.

 

Jede wirkungsvolle Strategie zur Senkung der Zahl der Hungernden und Unterernährten muss deshalb Maßnahmen beinhalten, die dieser Gruppen den Zugang zu Land, Saatgut und Wasser erleichtert und deren Diskriminierung und Marginalisierung verringert. Eine Schlüsselrolle kommt dabei funktionierender Infrastruktur und verlässlichen, rechtstaatlich funktionierenden Institutionen zu. Gerade ländliche Regionen sind in vielen Ländern politisch vernachlässigt und werden in nationalen Haushalten nicht ausreichend berücksichtigt. Die wenigsten afrikanischen Länder haben einen angemessen ausgestatteten Haushalt für ländliche Entwicklung. [1] Schwach ist oft die Infrastruktur für den Transport, die Lagerhaltung, die Weiterverarbeitung und den Zugang zu Krediten und Banken. Besonders schwach oder inexistent sind zudem alle Arten beratender Infrastruktur, von der Agrarberatung über verlässliche Wetter- und Marktinformationen bis hin zu einer Beratung über neueste Erkenntnisse aus der Agrarforschung, was die Anpassung an den Klimawandel betrifft.

 

Landrechte und Land-Governance als besondere Herausforderung

 

Besonders deutlich zeigen sich diese Probleme im Landsektor, der in vielen Staaten geprägt ist von einer schnellen Zunahme der Investitionen in Land, bei gleichzeitig oft schwacher Infrastruktur und Landverwaltung in vielen ländlichen Räumen. Angesichts der großen Herausforderungen im Sektor wurden 2012 die „freiwilligen Leitlinien für die verantwortungsvolle Verwaltung von Boden- und Landnutzungsrechten, Fischgründen und Wäldern“ vom Rat der FAO verabschiedet. [2]

Sie stellen eine Reaktion auf die Welternährungs- und Finanzkrise 2007/08 dar, seit der ein Boom an Landinvestitionen feststellbar ist. [3]

 

Es ist ein menschenrechtsbasiertes Dokument entstanden, das im Detail beschreibt, wie gute Regierungsführung (governance) im Landsektor aussehen sollte. Der Text stellt klar, dass die menschenrechtliche Verpflichtung zur „governance“ im Landsektor aus dem Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte kommt, abgeleitet aus dem Recht auf angemessene Nahrung. Die Leitlinien beschreiben am Anfang die Prinzipien, die jede Landpolitik prägen sollten.

(c) Steffen Kugler/World Vision
Äthiopien: Auf seinem kleinen Ackerland baut ein Landwirt Zwiebelgemüse an. © Christoph Püschner/Brot für die Welt

 

Zunächst werden dabei die drei entscheidenden prozeduralen Menschenrechtsprinzipien hervorgehoben: Nichtdiskriminierung, Partizipation und Transparenz. Landpolitik ist in vielen Ländern von mangelnder Transparenz über Investitionsprojekte und –vorhaben geprägt und wer von ihnen betroffen sein wird.  Wenn Betroffene nicht frühzeitig zu Rate gezogen werden, werden sie oft auch in der weiteren Planung und Umsetzung übersehen. Oft werden Minderheiten oder bestimmte Gruppen, wie beispielsweise Frauen, in der Landpolitik systematisch diskriminiert. Der Text weist darauf hin, dass es bei Betroffenen nicht nur um Personen geht, die formell Landtitel besitzen, sondern um alle Menschen, die legitimierweise zeigen können, dass sie von der Landnutzung profitiert und Einkommen dadurch gewonnen haben. Gerade ärmere Bevölkerungsgruppen nutzen oft Gemeindewiesen für ihre Ziegen oder Schafe und sammeln Pflanzen oder Früchte in Wäldern und stabilisieren so ihre Einkommens- und Ernährungssituation. Im Hinblick auf indigene Landnutzer verweist der Text darauf, dass sie besondere Beteiligungsrechte haben und ihre Zustimmung zu Veränderungen eingeholt werden muss. Als weitere Prinzipien werden beispielsweise Gendergerechtigkeit und rechtstaatliche Verfahren hervorgehoben.

 

Im Hauptteil der freiwilligen Leitlinien wird ausgeführt, wie in drei für den Landsektor zentralen Vorgängen sichergestellt wird, dass Menschenrechte beachtet werden und vulnerable Gruppen nicht übersehen werden:

 

  1. Jede Form von Landregistrierung muss sehr sensibel gehandhabt werden und zwar für alle Arten der Landnutzung, von formellem Eigentum bis hin zu gewohnheitsmäßigen Nutzungsformen wie beispielsweise dem regelmäßigen Sammeln von Waldfrüchten. Wenn Personengruppen nicht ausreichend registriert sind, werden sie bei späteren Veränderungen wie dem Verkauf von Land schnell übersehen.
  2. Landverwaltung muss rechtsstaatlich funktionieren, ohne Korruption mit Möglichkeiten, getroffene Entscheidungen möglichst direkt in den Verfahren in Frage zu stellen und wenn nötig auch vor Gericht anfechten zu können.
  3. Dies gilt insbesondere für alle Verfahren des Transfers von Land. Die Freiwilligen Leitlinien formulieren Mindeststandards für Investitionen in Land-, Wald- und Fischereiressourcen, für Enteignungen, für Entschädigungsprozesse und –formen, für Agrarreformmaßnahmen bis hin zu umverteilender Agrarreform. Dabei erfordert der Text bei der Bewertung des Landes, bei der Preisfestlegung und allen relevanten Schritten, ein Höchstmaß an Transparenz und Beteiligung sowie keine Korruption.

 

Die freiwilligen Leitlinien wenden sich zunächst vor allem an die Regierungen. Gute Regierungsführung im Landsektor ist eine Erfordernis für die Umsetzung des Rechts auf angemessene Nahrung. Gleichzeitig adressiert der Text aber auch private Akteure. In Absatz 3.2 greift der Text die 2011 im Menschenrechtsrat einstimmig verabschiedeten UN-Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte auf und betont, dass auch private Unternehmen in der Verantwortung stehen, Menschenrechte zu berücksichtigen und die gebotene menschenrechtliche Sorgfalt anzuwenden.

 

Die freiwilligen Leitlinien tragen insgesamt einem doppelten Anliegen Rechnung: Mindeststandards für die Landverwaltung und Investitionen zu formulieren und gleichzeitig sicherzustellen, dass nicht besonders benachteiligte Gruppen mit prekärer oder fehlender Absicherung ihres Zugangs zu produktiven Ressourcen übersehen werden und ihren Zugang zu diesen Ressourcen ohne Alternativen oder angemessene Entschädigung verlieren. Dabei beschreiben die Leitlinien präzise, wie die Partizipation der Betroffenen sichergestellt werden kann, wie die Diskriminierung im Landzugang und bei der Verwaltung von Land vermieden werden kann, wie traditionelle und informelle Nutzungsrechte beachtet werden können, wie die Rechte indigener Völker angemessen berücksichtigt werden können, und schließlich wie Korruption vermieden werden kann.

 

Ergänzende Hinweise:

[1]

Die Entscheidung der Minister der Afrikanischen Union von 2004 mehr als zehn Prozent der nationalen Budgets für Agrar- und ländlichen Entwicklung auszugeben wird bislang nur von wenigen Ländern erreicht.

[2]

„Voluntary Guidelines on responsible governance of land, forests and fisheries“, verabschiedet im FAO Rat im Mai 2012. www.fao.org.

[3]

Die Trends auf den Landmärkten dokumentiert seit Jahren gut die Land Matrix Initiative (https://landmatrix.org/en/ zuletzt besucht am 24.08.2018), die versucht Transparenz in die zahlreichen Landverkäufe und angekündigten Landdeals zu bringen. Die Initiative wird von verschiedenen nationalen und internationalen, staatlichen und privaten Organisationen getragen, unter anderem der International Land Coalition und der giz.

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Michael Windfuhr

(c) Dennis Williamson

Michael Windfuhr, Jahrgang 1961, ist stellvertretender Direktor beim Deutschen Institut für Menschenrechte. Er studierte in Heidelberg Politikwissenschaft, Germanistik, Geographie und Philosophie. Fast 20 Jahre lang hat er die internationale Menschenrechtsorganisation FIAN (Food First Information and Action Network) mit aufgebaut und mit geleitet.

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